财政部关于光伏补贴的表态 标志着一个时代的结束

财政部的一则官宣回复，将曾经被业内热烈讨论的补贴缺口问题，再次推上了舆论的制高点。

九月二十七日，财政部官网公布《财政部对十三届全国人大二次会议第9258号建议的答复》，其中明确了关于光伏存量项目的三个解决思路，一是拟放开目录管理，由电网公司确认符合补贴条件的项目，简化拨付流程;二是通过绿证交易和市场化交易等方式减少补贴需求;三是与税务部门保持沟通，进一步加强可再生能源电价附加征收力度，新增补贴资金收入。

财政部强调，在当前形势下，暂无法提高电价附加征收标准。另外，国债具有强烈市场信号，在非特殊时期或遇到特殊困难情况下，不宜启用。这意味着，此前被市场寄予厚望的两条可行措施，也化为了泡影。

十月八日，财政部公布了《关于2019年中央政府性基金预算的说明》。数据显示，2019年可再生能源电价附加收入预算数为835亿元，比2018年执行数新增48.9亿元，上升6.2%。2019年可再生能源电价附加支出预算数为866.1亿元，比上年执行数新增27.22亿元，上升3.2%。

值得注意的是，在2019年可再生能源电价附加支出预算数中：中央本级支出预算数为780.1亿元，按项目类型分：风电366.65亿元，光伏351.05亿元，生物质62.41亿元。

然而，这关于近年爆发性上升的光伏行业来说却仅仅是杯水车薪。我国光伏行业协会统计数据显示，2018年，我国可再生能源补贴缺口已超过1400亿元。根据财政部统计，截至2017年底，光伏电价补贴缺口达到1000亿元，光伏每年所需补贴约901亿元。

十余年间不断滚存下来的巨大补贴缺口，成为光伏行业的一道坎。根据财政部的最新表态，可以预见的是，此前大力扶持新能源的财政补贴即将完成历史使命，光伏的下一个五年，要靠自身的竞争力取胜。

01由来已久的补贴"沉疴

随着雾霾问题加剧，能源安全问题日益突出，光伏等新能源产业的发展迫在眉睫，由此也埋下了补贴问题的火种。

2006年，国家颁布《中华人民共和国可再生能源法》，大力支持并发展可再生能源。在执行过程中，确立了我国上网电费结算方式。

2013年关于我国光伏行业来说，是一个具有里程碑意义的年份。这一年，我国光伏应用市场开始真正启动，并一路狂飙。

2013年七月，国务院公布《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》。一个月后，国家能源局公布《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》，明确光伏补贴从金太阳事前补贴正式转为度电补贴。

具体而言，光伏的上网电价结算包含两部分：当地脱硫煤电价+可再生能源基金。而光伏补贴，实际上是可再生能源基金的另一种说法。它是根据国家的法律法规，从全国人民电费里面收取的，用之于全社会，本质上是很清晰的收支关系。依照可再生能源法，国家肩负着直接收取和保障支付的双重责任。

十余年过去，我国光伏新增装机和累计装机均已经领跑全球。受益补贴，从2013年到2018年，我国光伏行业新增装机分别为9.58GW、10.56GW、15.13GW、34.15GW、53.06GW、44.26GW，分别同比上升199.38%、10.23%、43.28%、125.71%、49.52%、-16.58%。

截至2019年四月底，已并网光伏达到1.81亿千瓦。但与之伴随的是，补贴缺口以燎原之势日益扩大，每年高达千亿之巨，大量的补贴不能及时到位，已经影响到公司的资金周转。不少光伏电站持有量较大的公司补贴拖欠数额已达数十亿元，导致民营公司纷纷出售手中电站资产，以改善现金流。

关于补贴缺口持续扩大的原因，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心首任主任、我国能源研究会可再生能源专业委员会主任委员李俊峰认为，一是征收不到位，导致入不敷出;二是征收额度没有随可再生能源规模的扩大而提高。李俊峰指出，补贴来源是从可再生能源电价附加征收，每年应征收1000亿元，但是征收比例仅75%左右，年度欠收200多亿元，长此以往而造成了历史欠账，并多年累积、滚存而成为1000亿元的缺口。

同时，作为可再生能源补贴的唯一来源，可再生能源附加的额度没有按照可再生能源法的要求及时调整。可再生能源电价附加自2007年的0.1分/千瓦时、2012年调整为0.015元/千瓦时，到2016年提高至0.019元/千瓦时。随着产业规模的扩张，总补贴数额同步上升。2017年，新能源装机大幅上升，但没有相应提高附加费。

根据中电联数据，截止2018年六月底，我国光伏总装机容量为15606万kW，而进入前七批进入可再生能源补贴目录的光伏电站规模共计约50GW，仅占目前我国总装机规模的32%。

行业分析人士计算，由于新能源项目快速新增，在包括光伏在内的所有新能源项目纳入补贴后，2018年底的补贴缺口高达2088亿元。

反观火电行业，与光伏行业相比则是天差地别。公开资料显示，从2000年到2017年近20年间，国家共计为国内煤电脱硫脱硝补贴了超过2万亿元，现在每年超过1200亿元，近二十年来平均每年的补贴也在1000亿左右，并且火电的补贴直接转移到了电价中进行全社会分摊。

对此不少专家指出，光伏承担了国家能源改革转型、节能减排、城市空气改良、环境污染和雾霾问题解决的历史使命和根本责任，当清洁能源达到煤电的真实价格时，就应当大力支持和发展，每年500-1000亿的补贴是值得的。同时有专家表示，假如社会用电每度附加新增到3分钱，补贴将由此全部解决。

02量价难全的补贴政策

实际上，合理的补贴政策，应经得起补贴成本和环境收益的核算。但从成效方面看，对光伏行业的补贴收益有且只有环境效益。这也在潜移默化中，形成了光伏补贴政策改革的难解之题。

目前，我国光伏装机容量已跃居世界第一，仍在高速发展。根据我国光伏行业协会统计，2007-2017年，光伏组件和系统价格下降幅度达90%。如今我国光伏组件的生产成本已降至近2元/瓦，系统设备投资已降至近5元/瓦的全球领先水平。在近期公布的光伏领跑者项目中，已有公司报出了0.31元/千瓦时的最低申报电价，创下我国光伏投标电价最低记录，已经低于当地的标杆燃煤电价。

关于政府而言，虽然高额补贴驱动了高速发展，却导致了政策调整的相对滞后。由于政府和能源公司信息之间的高度不对称，传统的固定电价制度难以适应光伏发电成本瞬息万变的形势，间接造成了补贴缺口的扩大。

关于公司来说，价格和产量是其参与市场竞争、赢取市场份额的筹码。此前的固定上网电价政策是在量价齐升的背景下推动光伏行业发展，也正是因此，多数公司选择无穷扩张产量，到了竞争开放的环境中，量价则难全。这种实际发展状况也衍生出补贴问题以及弃光量居高不下的双重悲剧。

对此，国家开始采用上网电价竞标的方式对光伏进行补贴。相比之下，上网电价竞标制度以市场竞价的方式，真实的发现和还原光伏发电的成本，为大幅度降低补贴资金供应了现实可行的选择。

从市场环境角度，此前业内专家对解决光伏补贴缺口提出了一系列建议，包括扩大上网电价竞标项目范围;调整新增装机规模;将上网电价调整到位，使光伏的投资回报率回归市场平均状况;适当增收居民用电的可再生能源电价附加;考虑已光伏发电一定占比原则，制定合理的最低保障利用小时数，促进光伏参与电力市场交易;加快电力市场改革，释放光伏发电的竞争优势等等。

如今，财政部的态度已经较为明显，电价附加征收标准无法提升，国债方式绝不可行，已有资金相对固定，解决方式却依旧困难重重。根据之前的补贴政策，光伏标杆电价将每年下降一次，而据目前的光伏成本下降速度，业内测算，在2020年前后，光伏将可以实现平价上网，不再要国家补贴。

总体而言，在当前的新形势下，光伏已经迈入发展壮大的阶段，曾经催生光伏发电高额补贴政策的历史因素已经发生变化。时移世易，对光伏补贴的指望应当适可而止，当下的光伏行业，自谋生路才是硬道理。