“5·31新政”缓解光伏行业矛盾和突出问题 光伏产业势必进入新阶段

继国家发展改革委、财政部、能源局联合发布《关于2018年光伏发电有关事项的通知》以来，这一史上最严光伏新政持续发酵。业内专家表示，政策短期内会对光伏产业产生影响，但光伏产业也会逐渐适应市场节奏，政策继续推行下去并无悬念。

5月31日，国家发展改革委、财政部、能源局联合发布了《关于2018年光伏发电有关事项的通知》（简称“5·31新政”），因降补贴、限规模力度超出预期，被称为史上最严光伏新政。

“‘5·31新政’将会给光伏企业带来较大影响，预计2018年新增装机容量将下降一半。”信达证券股份有限公司电气设备新能源分析师曹寅告诉《中国科学报》记者。

6月3日，通威集团、阳光电源等11家光伏企业的大佬联名致信新华社，建议给予已经合法批准开建的光伏项目一定的缓冲期，诉请政府相关部门听取行业意见，完善新政内容，保护光伏行业健康发展。随后《中国科学报》记者试图联系某知名光伏企业，被以“暂时不方便表态”的理由回绝。

事件持续发酵。6月6日，中国光伏行业协会组织多位行业领军企业家拜会国家能源局，反映和汇报新政出台对行业的影响并提出有关建议。6月11日，国家能源局召开新闻发布会就“5·31新政”相关事项进行解读：新政并非要控制行业发展，政策要求垫付的补贴将继续发放。

“政策在战略层面肯定是好的，短期内会对光伏产业产生影响，但光伏产业也会逐渐适应市场节奏，政策继续推行下去并无悬念。”中国分布式能源产业联盟副秘书长王毅工向《中国科学报》记者表示。

为何出台最严新政

去年年底，国家已经出台了新增光伏发电上网电价政策。5个月后，普通光伏电站标杆电价和分布式光伏发电补贴标准为何再次下调？

国家能源局给出的解释是补贴缺口持续扩大、消纳问题不容忽视、产能过大存在隐患。“坦白讲就是之前补贴太多，效果没有达到预期，补贴既然不能长久，不如早点取消。”曹寅说。

国家能源局认为，出台“5·31新政”既是落实供给侧结构性改革、推动经济高质量发展的重要举措，也是缓解光伏行业当前面临的补贴缺口和弃光限电等突出矛盾和突出问题的重要举措，这是光伏产业发展进入新阶段的必然要求。出台“5·31新政”是十分必要的，对实现光伏产业持续健康发展具有重要作用。

国务院发展研究中心产业经济研究部主任、研究员钱平凡接受媒体采访时表示，按照“十三五”规划，分布式光伏要占60%，但到去年为止，国内分布式光伏只发展到百分之十几，这与当初政府设计的光伏政策的初衷有所偏离，因此迎来“5·31新政”的“急刹车”。

索比光伏网主编曹宇发文表示，新政的出台将导致光伏产业经历第三次危机。“以现有技术而言，许多环节成本探底，短期看不到大幅下降空间。与此同时，我们在全球许多国家已经实现了平价上网，光伏电站整个开发、管理的生态反而成了制约平价上网的桎梏。”

王毅工则认为，在政策发布之初来评价其利弊不妥，“从宏观层面来看，政策总的方向是好的，但是放在任何一个时间节点上可能都不是特别合适，即使市场暂时并不能很好地衔接，我们也很难去评估它的影响。现在谈政策的好坏，还是太早了。”

给企业带来严重打击？

“新政如果实施，将会对整个光伏行业造成严重的打击。”钱平凡与曹宇看法一致。中国光伏发电新增装机连续5年全球第一，累计装机规模连续3年位居全球第一。光伏技术不断创新突破、全球领先，并已形成具有国际竞争力的完整的光伏产业链，光伏发电在推动能源转型中发挥了重要作用。

针对“5·31新政”，国家能源局新能源和可再生能源司副司长李创军对媒体称，光伏行业“也存在光伏发电弃光问题显现以及补贴需求持续扩大等问题，直接影响光伏行业健康有序发展，需要根据新形势、新要求调整发展思路，完善发展政策。”李创军表示，新政既是为缓解消纳问题，也是为先进技术、高质量光伏发电项目留下发展空间。

“5·31新政”背景是补贴压力较大，开发总量的“急刹车”将刺激行业进一步降低开发成本，向无补贴模式发展，并非是为了打压行业。光伏行业的未来主流将是无补贴项目。“最终还是要实现平价上网。”王毅工说。

记者在之前参加晶科能源媒体沟通会时获知，多晶硅价格实惠、产量高、单晶转换率高、使用寿命长，两者最初的原材料都是晶硅料，单晶要多一道加工手续，产品可获得更好的转换率。单晶电池的成本还会下降，未来达到和多晶电池价格一样，最终实现平价上网。目前，光伏各个环节的企业还需要在当前成本上下调20%左右才能实现平价上网，因此还有降价空间。

那么，政策是否还有缓冲余地？曹寅回答：“没有，有可能在一些小的项目上，比如户用光伏上给一些宽限周期，大的方向不会变的。”王毅工也收到多家企业发来的信息，称已经做好市场预案，不会受此次新政影响。

交给市场来评价

江南化工近日在互动平台表示，由于光伏项目占比很小，所以从光伏业务来看，“5·31新政”对公司新能源业务影响较小。业内人士分析指出，由于光伏行业政策的收紧，一部分业主会把注意力转移到风电业务上来，有可能会加剧风电项目的竞争性。

光伏产业未来将如何发展？国家能源局表示，下一步将抓紧研究光伏发电市场化时间表路线图，统筹考虑非化石能源消费目标、电网消纳能力、财政补贴实力，完善“十三五”光伏发展目标和后几年发展规模，合理把握发展节奏。

此外，大力推进分布式市场化交易。不断完善商业模式和运行模式，使分布式市场化交易成为分布式光伏发展的一个重要方向，成为新形势下分布式光伏发展的新突破、新市场。

国家能源局透露，将抓紧可再生能源电力配额制度的落地实施，目前已完成征求意见工作，正在根据征求意见情况进一步修改完善，争取年内出台。这个制度实施后，进一步强化各地方政府和售电公司、参与市场交易大电力用户、自备电厂等市场主体对消纳可再生能源的责任，将对促进包括光伏发电在内的可再生能源发展起到十分重要的作用。

“政策的完善也需要市场数据的支持，让新政在市场上成长一段时间，有了数据才能定量评价政策制定的好坏。”王毅工认为，关于“5·31新政”的分析文章数量可观，现在预测新政将给产业带来的好处或者弊端，“定性的判断总是不够客观”。